URM
Статті Лонгріди

Олександр Дюговський: Яких вам ще реформ не вистачає?

Після об’єднання під дахом Акціонерного товариства «Українська залізниця» абсолютної більшості підприємств залізничної і не дуже галузей, декількох спроб розподілу компанії, реформування Укрзалізниці опинилось “на запасній колії”. Усе частіше лунають тези про те, що з ухваленням законопроєкту «Про залізничний транспорт України» життя заграє новими барвами. А без нового закону подальше реформування неможливе. Та чи справді це так?

Усі, хто уважно стежив за стратегічними планами Кабміну та Мінінфраструктури останніх десяти років, звернули увагу, що зміна чи відсутність Закону не надто перешкоджала плануванню, втіленню багатьох з поставлених завдань. Відсутність закону не стала на заваді також і створенню псевдооргану – Антикризового штабу з відновлення сталого функціонування АТ «Укрзалізниця».

Анбандлінг

За Угодою про асоціацію з ЄС, розділення має забезпечити організаційну, функціональну та фінансову відокремленість вантажних, пасажирських перевезень та інфраструктури. Але не вказано, як це має бути: відокремлені підрозділи або ж окремі юридичні особи. Окремі юридичні особи, об’єднані в холдинг (цьому віддають перевагу наші реформатори), чи мають управлятись органами державної влади (одним чи різними).

Після тривалих суперечок з цього приводу в ЄС у 2012 році обмежили холдингові моделі. А до того Брюссель безуспішно судився щодо нерадикального розподілу і, як у випадку з Deutsche Bahn, програвав.
Не зайвим є згадати, що при створенні АТ «Укрзалізниця» одразу планували виділити у дочірні підприємства всі підприємства, що увійшли в нове товариство. Але цього не сталося.

Неодноразові спроби утворити філії УЗ Карго, УЗ Інфра, УЗ Сервіс Локо та інші були заблоковані через непублічні та неправові причини. Усе, що вдалося за ці роки, — створити філію «Пасажирська компанія». Але над формуванням функціоналу, активів та фінансової самостійності ще треба чимало працювати перш ніж виділити в окреме дочірнє підприємство.

Одночасно з необхідністю розподілу, Укрзалізниця вже декілька років займається централізацією корпоративних сервісів (HR, IT, юридичний супровід тощо), не помічаючи суперечності у своїх діях.

Приватна тяга

Закон України «Про залізничний транспорт» визнає лише одного перевізника – АТ «Укрзалізниця» в особі її залізниць.
Та чи перешкоджало це Укрзалізниці ще кілька років тому випустити на колії загального користування на заході України локомотиви однієї приватної компанії без скільки-небудь помітних бюрократичних процедур? Чи перешкоджає локомотивам закордонних перевізників заїжджати в Україну за прикордонні, передавальні станції?! Чи порушив Кабмін законодавство своєю постановою “Про реалізацію експериментального проєкту щодо допуску приватних локомотивів”? Аж нітрохи!

Інша справа, що такі компанії не мають статусу перевізника перед вантажовласниками. А перевезення та накладна оформлюються Укрзалізницею.

То чому ж «не поїхало»?

Експеримент так експеримент!

Справа в славнозвісній 29-й схемі Збірника тарифів, яку міністерство не хоче переглядати: мовляв, експеримент на те й експеримент, щоб не думати про його окупність для учасників.

Маршрути для учасників проєкту нарізають клаптиками поза напрямками швидкісного пасажирського сполучення. Нібито локомотиви приватних компаній гіпотетично небезпечні для руху, а локомотиви й вагони Укрзалізниці – апріорі безпечні.

Відсутній публічний, зрозумілий алгоритм набуття статусу повноцінного учасника експерименту. Чимало учасників скаржаться на затягування Укрзалізницею оформлення угод та видачі документів.

А ті, хто уклав усі договори, отримав підтвердження про відповідність персоналу й локомотивів, узгодив місячний графік, зіткнулися з ігноруванням заявок про виїзд на лінію.

Уперше за всі роки обговорення приватної тяги, представники Укрзалізниці почали публічно висловлюватися про небажання втілення проєкту. А вже здійснені капітальні інвестиції дедалі більше тягнуть на дно учасників проєкту. І єдине, що колись їм будуть готові запропонувати – ділянки з низькою дохідністю і складним обслуговуванням.
Навіть цьогорічний сезон зернових не зміг примусити Укрзалізницю залучити приватні локомотиви. В Укрзалізниці давно вивчили — чим повільніші перевезення, тим дорожчі вагоновідправки.

Ми бачимо боротьбу не на ринку, а за ринок перевезень.

Тож, з одного боку, для повноцінного запуску приватної тяги справді потрібні зміни в законах. З іншого, почати можна, маючи лише зміни в актах Кабміну, Мінінфраструктури, Укрзалізниці та сприяння їхніх керівників.

Тарифоутворення

Тут цілий букет очікувань: вільне ціноутворення на ринку перевізників (аби він таки з’явився), баланс цін на послуги інфраструктури, вплив на вартість вагонної складової, компенсація витрат на перевезення пасажирів.

Здавна Мінінфраструктури встановлює граничні максимальні ціни на транзитні перевезення, а Укрзалізниця має право продавати їх дешевше. То хто забороняє впровадити практично вільне ціноутворення й з іншими монопольними послугами на перевезення?
Але, як кажуть в самій Укрзалізниці, вони знають нормативну собівартість, розраховану за давно затвердженими методиками. А от реальну собівартість не знає ніхто. Правила тарифоутворення не завжди в силі вичерпно пояснити їхні розробники. Стрімкий розвиток у нульові давав підстави вважати, що невдовзі Збірник тарифів буде замінено і тому його компромісний варіант був прийнятним.

Найбільш реалістичним способом порахувати собівартість – переглянути й прорахувати бізнес-процеси з позиції фінансово і організаційно відокремлених один від одного підрозділів. Але ж де там!

Часто згадується Національна комісія, що здійснює державне регулювання діяльності у сфері транспорту, яка, на думку багатьох, має колись почати пильнувати й за тарифами на перевезення, і ціноутворенням на вагонну складову, і всім іншим.

Але той таки Закон України «Про природні монополії» каже, що державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій можуть здійснювати органи виконавчої влади, місцевого самоврядування. А органи, які вже виконують функції регулювання діяльності суб’єктів природних монополій, продовжують їх виконувати до створення національних комісій. То ж чому для вирішення сьогоднішніх завдань з ціноутворення вже зараз не звернути увагу на Кабмін, Мінінфраструктури та АМКУ? Звідки віра, що від переставляння меблів або державних установ справи підуть на краще?

От Кабмін розглянув питання створення такої комісії завдяки внесенню змін у чинні закони. Водночас спостерігачі одноголосно стверджують, що контролюватимуть рішення такої комісії головні вантажовласники, а тому не варто чекати на збільшення тарифів.

У питанні компенсації витрат на пасажирські перевезення, як не згадати слова політичного діяча, що винесені у заголовок. Гарантії відшкодування витрат перевізника на перевезення пасажирів уже встановлено законом, лишилося спонукати до їхнього виконання. Та не пригадаю ініційовані Укрзалізницею суди про укладення договорів, стягнення відшкодування або публічно оголошене припинення приміських перевезень через відсутність таких компенсацій.

Марксистські гасла про регулювання державою цін на ринку оперування вагонами не варті обговорення. Єдине припустиме регулювання –ринкова стратегія Укрзалізниці як ключового маркетмейкера на ринку (згадаймо хоча б ефект від січневого експерименту з довгостроковими зобов’язаннями Укрзалізниці з перевезень у піввагонах).

Майно Перевізника

Чинні закони вже встановили чимало обмежень володіння об’єктами інфраструктури. Лишається тільки оновити технологічні карти процесів, провести інвентаризації об’єктів та документів на них, оцінити доцільність подальшого володіння.

Наприклад, щонайменше 163 га не використовуються в діяльності, 320 га зайнято іншими особами, 719 га з накладенням меж на інші ділянки.

Давно замусолене питання податку на землю можна частково вирішити, якщо зареєструвати 12 тис. га земельних ділянок і сплачувати податок за нижчим коефіцієнтом. Саме таку відповідь отримує Укрзалізниця кожного разу, коли порушує питання скасування податку на землю під об’єктами інфраструктури. Брак фінансування на землевпорядні роботи й майнові спори затягують реєстрацію земель, але це не привід нею нехтувати.

Гармонізація законодавства з ЄС

Обговорюючи директиви ЄС, ми не знайдемо джерела для їхнього комфортного вивчення всіма охочими. Не так багато залізничників знають англійську, не всі реформатори розуміють і знають роботу залізниць. А тому розуміння загалу, що саме і в який спосіб імплементувати, як на службі латиною: красиво, але не зрозуміло.

Окрім відсутності в самому ЄС цілісного розуміння, як виконувати директиви. З часу їхнього ухвалення чимало держав переоцінили доцільність абсолютного впровадження: дехто намагається повернутися до монополізації перевезень і залишити приватним перевізникам лише незначні напрямки, які не вписуються в масштаби монополій.

Гармонізуючи законодавство, Україна часом практикує карго-культ меланезійських аборигенів – десятиріччя готується до впровадження чужих правил, а от державну допомогу залізницям намагається впровадити лише зараз.
У той час як частка державної допомоги перевізникам у країнах ЄС вельми значна, у нас Перевізник має сплачувати дивіденди в державний бюджет, а не реінвестувати в розвиток. Згадаймо, як Велика Британія мала збільшити державну допомогу на підтримку пасажирських перевезень, після того як ними управляли Deutsche Bahn.

Геть не обговорюється питання, де межа інтеграції правил роботи наших 1520 в їхню систему правил існування 1435. Приймаючи чужі моделі формування ринку залізничних перевезень, ми ігноруємо брак аналогів у ЄС тих умов, у яких існує Укрзалізниця.

Що за бортом?

А от що можна зробити з підзаконними нормативними актами вже зараз, так це завершити виведення з Укрзалізниці регуляторних і контролюючих функцій. Нарешті дати відповідь на питання:

  • Чому фінальну крапку в питанні продовження строку експлуатації вагонів ставить департамент вагонного господарства Укрзалізниці?
  • Чому приватні депо не можуть ремонтувати рухомий склад, не озираючись на Укрзалізницю?
  • Чому Укрзалізниця встановлює умови для реєстрації вагонів в Автоматизованому банку даних парку вантажних вагонів (АБД ПВ) поза логікою документів Ради із залізничного транспорту держав-учасниць СНД та законів?
  • Чому Укрзалізниця вводить тимчасові обмеження на перевезення — “конвенції” не з підстав, які передбачені Статутом залізниць України?
  • Що ж робити зі статусом та функціям Адміністрації залізничного транспорту України? Її функції нині має виконувати Мінінфраструктури у визначених законом випадках, яких немає.

Імітація висновку

Більшість з поставлених євроінтеграцією завдань реформаторам можна вирішити вже давно без скільки-небудь суттєвих змін у законах за достатньої волі до втілення таких змін. Джерела такої волі мають виходити далеко за межі Укрзалізниці і Мінінфраструктури.

Як не згадати старозавітне: «Достатньо тобі й того, що я тобі дарував. Бо сила моя втілюється в слабкості твоїй!» (2 Кор. 12:9).

Масштаб, різноманіття, багатошаровість процесів і матеріальної бази, географічне розташування Укрзалізниці дозволяють їй бути цілком самодостатньою. Але ці ж чинники провокують надмірну складність, надзвичайну уразливість, як об’єкта для ігор «політичних еліт». Балансування між вихорами розрізнених інтересів ускладнює втілення будь-яких ініціатив.

Укрзалізниця – лише бізнес із дивідендами чи інструмент управління мобільністю населення? Це засіб стимулювання окремих сегментів економіки й спосіб утримати в Україні кваліфіковані кадри? Відсутність розуміння, що ж таке для держави Укрзалізниця, призводить до стагнації. Навряд чи нещодавно оголошене Укрзалізницею оновлення стратегії розвитку запропонує нове бачення. Витягти себе за волосся – завдання, що під силу не кожному реформатору.

Р.S.: Десятиріччями західні партнери допомагали розбудувати в Україні фондовий ринок. Та щойно завершили перерозподіл основних активів, ті ж партнери звернули увагу, що фондовий ринок – інструмент для зниження податкового навантаження. Наче раніше ніхто цього не знав! І під тими ж стягами реформування взялись за згортання активності на фондовому ринку. Одночасно з цим спонукали до створення регулятора й контролера організованих товарних ринків, відкриття інвестування українських заощаджень в іноземні активи.

Тож, намагаючись догодити комусь, не варто забувати про себе!

читайте також

Завантаження....